Професор др Павле НИКОЛИЋ

 

 

   Поштована госпођо Јовичић,
   Уважени поштоваоци и пријатељи професора Миодрага Јовичића,

   Додељивање годишње награде из Фонда у спомен нашег великог научника и пријатеља, академика Миодрага Јовичића, јесте прилика да се окупе поштоваоци његовог научног дела и његови пријатељи, и да му, као и увек, одају дужну почаст. Међутим, то није једина, ни ретка прилика да се сетимо професора Мише Јовичића. Да не помињем пријатеље и рођаке, њега се често, рекао бих свакодневно, сећају посленици науке, јер његово научно дело представља непресушно врело. Без тог врела се сви они који се баве уставним правом, политичким системима и теоријом државе, били они сасвим млади или у познијим годинама, не могу упустити у било каква креативна истраживања. Дело професора Јовичића је било актуелно, од изузетног значаја и од великог утицаја у оно злосрећно време у коме је стварано, нарочито последњих десетак година пре него што нас је он физички напустио, али је то дело и данас актуелно, значајно и са великим утицајем. А оно јесте такво јер је заорало дубоку бразду у поменутим научним областима из које су никли плодови од трајне вредности.

   Студије професора Јовичића о федерализму и конфедерализму, аутономији, локалној самоуправи и децентрализацији, политичкој одговорности, парламентаризму, облицима непосредне демократије, и другим областима, као и студије из области уставне историје, представљају штива која се не могу заобићи у иоле озбиљнијим расправама и проучавањима. Притоме, посебно значајан допринос професора Јовичића науци јесте у сфери компаративних студија.

   Последњих година, тражећи решење за излазак из кризе нашег система, нарочито се бавио проблемима регионалне државе. Студија о регионалној држави као tertium genus у класификацији типова уређења државе представља оригиналну и темељну разраду једне значајне актуелне идеје у којој је академик Јовичић видео решење за излазак из ћорсокака у који је запало наше друштво тога времена. Идеју је преточио у нацрт устава регионалне државе Уједињених српских земаља што је било актуелно у оно време, али, нажалост, и данас када оживљавају аутономашке идеје исказане нарочито у појави нацрта некаквог основног закона за Војводину, а у ствари реч је о повампирењу погубних решења о аутономији из несрећног Кардељевог Устава од 1974. године.

   Професор Јовичић је оставио дубок траг и у другим областима науке уставног права и политичког система; између осталог, и у домену студија о уставу, уставности, закону, законитости и слично. Управо зато сам за своје вечерашње излагање на овом скупу посвећеном успомени на нашег Мишу Јовичића и изабрао тему из те области: тему о уставном судству.

   Желим овом приликом да се топло захвалим госпођи Јовичић и управи Фонда на указаном признању.

* * *

   У уставно-правној теорији је речено да уставно судство представља један од најмаркантнијих догађаја у уставном праву после Другог светског рата, а с правом је изражен и став да је уставно судство врхунац у развоју судовања. Већ то говори о значају који се у теорији придаје уставном судству, значају који је вишеструко потврђен у досадашњем развоју светске уставности после Другог светског рата.

   Несумњиво широку и сложену проблематику свео бих на суштинско питање које и чини предмет овог излагања:

УЛОГА УСТАВНОГ СУДСТВА У СИСТЕМУ ПРАВНЕ ДРЖАВE

   Пре свега, битна су два питања: 1. уставно судство као средство заштите устава и правне државе, и 2. легитимност уставног судства.

   У оквиру првог питања пажњу најпре привлачи карактер и важност владавине права, то јест правне државе и устава као lex superior-а и неопходност њихове заштите.

   У уставноправној теорији с правом је речено да је „истински симбол цивилизације оно што се зове правна држава, насупрот деспотској или полицијској држави“.У случају да јесте тако, а тако јесте, онда то говори о органској повезаности и узајамној условљености истинске, праве демократије и правне државе.

   Аргумент који снажно подупире тај теоријски став, иначе потврђен у пракси демократске уставности, лежи у претпоставци постојања саме цивилизације, а њу чини заштита појединаца, дакле човека и његових права и слобода, као и афирмација људских и других вредности и тековина саме цивилизације, а које, како ранија и данашња пракса у многим државама показује, угрожавају и нарушавају неограничена државна власт, самовоља, злоупотреба власти, дискрециона власт и слично.

   Током историје, такве појаве су и условиле тежњу за ограничавањем свемоћи државне власти и њених носилаца, а што је исходило у повременом доношењу бројних докумената и предузимању мера. Потврђују то, такође, и бројне максиме и синтагме још из античког доба и времена које је уследило.

   Позната је, на пример, била максима – „ни владар не сме да повреди закон“ а и у Јустинијановим новелама је, неколико векова после Христа, било записано „да се сви покоравају законима“, а затим да „ни наредбе магистрата неће вредети против онога што је законом прописано.“ Наведене прокламације су само неке од веома бројних у којима ваља видети клице из којих ће се, много векова касније, развити велика идеја владавине права, то јест правне државе.

   Најједноставније речено, правна држава, то јест владавина права, данас, у модерном демократском друштву, и значи ограничавање државне власти правима, подређивање свих државних органа и других носилаца моћи и њихових аката правима. Речју, то јесте њихово потчињавање праву и правном поретку. Правна држава стога и може да се схвати, како се каже у једној максими, као „владавина закона, а не људи“, односно како је један француски конституционалиста рекао – „владавина закона се супституише доминацији човека од стране човека“.

   Претпоставимо ли да то јесте тако, онда правна држава (самим тим и демократија) неминовно претпоставља не само постојање устава (наравно и закона) који зајемчује и штити права и слободе и друге вредности и тековине цивилизације и демократије, већ и његову супрематију, то јест устав као lex superior.

   Нужност устава у демократском систему, као акта институционализовања политичког система и уређења уопште, указује на његову функцију одређивања улоге, али и граница деловања државе и свих носилаца овлашћења власти, то јест ограничавања те државе и власти као такве. Будући да јесте темељ правног поретка и правни основ постојања и функционисања уставног система и читавог уређења у друштву и држави, а посебно гарант права и слобода, устав и јесте lex superior. У француској уставноправној теорији зато и јесте речено да устав ужива „super légalité“.

   Апсолутни императив јесте да устав и уставност доживе своју примену у пракси, у свакодневном животу, а правна држава да се оживотвори и да стварно функционише, а управо ради тога и да се обезбеди њихова заштита. Несумњиво, то јесте услов свих услова, conditio sine qua non постојања и примене и устава и сâме правне државе. Вудро Вилсон је, уосталом, још одавно умесно приметио да се уставу не одаје поштовање слепим обожавањем.

   Без поговора, то онда намеће, успостављање и деловање у сваком демократском друштву одговарајућег механизма заштите устава и правне државе, односно како је то рекао Ханс Келсен – увођење „гарантија устава“.

   Највидније место и главну улогу у том механизму, како пракса у свету показује, има судска заштита, а све значајнију улогу у низу земаља стиче управо уставно-судска заштита коју обавља уставно судство.

   Основано се може извести закључак да појава уставног судства представља не само изузетно значајан, већ и радикалан заокрет у развоју система судске и сваке друге заштите устава, уставности и правне државе уопште, с обзиром на то да се поменута функција заштите конституише и институционализује као потпуно посебна и самостална функција, за чије се обављање образује потпуно посебан и од других сасвим различит орган. Досадашња пракса постојања уставног судства у свету, која траје око осам и по деценија, потврђује неопходност постојања уставног судства и његову улогу у механизму заштите у демократским земљама. Допринеле су томе нарочито три карактеристике те институције.

   Прво, уставно судство јесте институција од највишег ауторитета, с обзиром на то да значај и значење његове фунције императивно претпостављају да то буде један признати и познати ауторитет. Високи ауторитет уставног судства произилази из чињенице да се оно конституише, постоји и делује као потпуно посебна институција, одвојена и различита и од законодавне и од извршне власти, али и од редовног судства. Иако има у свом називу термин „судство“, то јест „суд“, а у неким елементима и наличи редовним судовима, уставно судство, то јест уставни суд не представља део разгранатог механизма редовног судства, ни шире – правосудног система. Разлог лежи не само у томе што се уставно судство разликује од редовног судства по бројним елементима поступка, по положају судија који, узгред речено, нису, како је то умесно приметио један чувени италијански конституционалиста, „судије од каријере“, те тиме, ни „бирократизовани“, већ и по карактеру одлука које уставни суд доноси – њихово дејство јесте erga omnes (према свима) затим по садржини и суштини функције коју уставни суд обавља.

   Друго, уставно судство ужива највиши степен независности. Та независност јесте вишеструка и она се испољава не само у загарантованој независности судија уставног суда, која је обезбеђена начином њиховог избора, природом мандата и имунитета, већ и уставном позицијом самог уставног суда у систему, а посебно и његовим односом са парламентом, егзекутивом и другим органима. Независност уставног суда проистиче и из тога што он не доноси неке ниже правне акте који би морали, у складу са хијерархијом правних аката и принципима уставности и законитости, да буду у складу са вишим правним актима које доносе други органи, при чему наравно, не мислим на устав који је основ и оквир деловања и самих уставних судова. Другим речима, уставни суд није у положају у коме се налазе органи који примењују право и органи који стварају право, а у смислу Келсенове тврдње да су то две етапе које стоје у хијерархијском односу. Уставни суд, најзад, није одговоран ни пред једним органом, нити било који орган располаже било каквом санкцијом према њему и његовим одлукама.

   Треће, уставно судство није нека „виша власт“ у односу на законодавне, извршне и судске органе, те је зато и „најмање опасна“, како је примећено у теорији. Уставни суд, пре свега, не располаже апсолутно никаквим овлашћењима према другим органима. Осим тога, као и сви други органи и остали субјекти уставни суд се налази под уставом. Било би неспојиво са суштином правне државе ако би уставни суд био изнад устава. Тачно је да у обављању своје функције уставни суд тумачи одредбе устава, али је тачно и то да је у том погледу строго везана за текст устава у коме може и мора да тражи само његово право значење и објективну садржину и ништа више. Реч је, како су познати пољски конституционалисти с правом говорили, о „стваралачком тумачењу а не о стварању уставних норми“.

   2. Друго питање од круцијалне важности за уставно судство јесте питање легитимности уставног судства.

   Досадашња пракса деловања уставног судства у свету, у целини гледано, потврдила је уверење да уставно судство има незаменљиву улогу у систему правне државе. Следствено томе, оно се налази на бранику заштите устава и правне државе уопште, а посебно права и слобода човека и грађанина, што и говори о пуној легитимности уставног судства.

   Поред већ наведених својстава уставног судства, ваља нагласити и следеће: сâм начин на који уставни суд остварује своју функцију чини га легитимним у читавом систему. Уставни суд није орган који ствара, пише устав, односно закон, чак и онда када оцењује уставност закона. Уставни суд не може одредбе закона да мења, да допуњује, да пише нове. Уставотворна и законодавна функција остаје у надлежности других органа у уставном систему, то јест уставотворног и законодавног органа. Уосталом, инструментариј који уставном суду стоји на располагању (то је судска одлука), као и метод његовог рада (то је судски поступак), нису прикладни за обављање уставотворне, законодавне функције, поготову нису прикладне као редовне, свакодневне делатности.

   Уставни суд осим тога, у обављању своје функције не оцењује целисходност закона и других нормативних аката, већ само и искључиво оцењује легалност, прецизније речено – уставност, односно законитост. На тај начин, уставни суд није, а не може ни да буде, у прилици да цени политику коју кроз дотични акт, закон или други акт, свеједно, одговарајући орган утврђује. Уставни суд, према томе, ни у једном тренутку се не претвара, нити може да се претвори у орган који утврђује, води политику, иако одлуке које уставни суд доноси у вршењу своје функције могу имати, у мањој или већој мери, и политичко значење.

   У целини гледано, неспоран закључак јесте да уставни суд није орган који ствара право у било ком смислу речи, већ орган који обезбеђује да то право буде засновано, у крајњој линији, на уставу као lex superior-у. Другим речима, обављањем своје функције уставни суд само отклања повреде које уставу, наравно и закону, наноси неки, било који неуставни и незаконити акт. У том смислу, улога уставног суда јесте несумњиво стваралачка, али – по природи ствари – и ограничена, а то значи да је управо примерена његовом основном циљу и задатку – то је заштита устава и правне државе уопште, те тиме и права и слобода човека и грађанина и других вредности демократског друштва.

   У жижи интересовања, ако би све то било тако, посебно и нарочито налази се питање контроле и оцене уставности закона и других нормативних аката са законском снагом.

   У уставноправној теорији примећено је да закони не произилазе готови из устава. Произилазећи из устава, закони остварују, примењују тај устав. Законодавац то, међутим, не чини, нити може да чини, аутоматски. Законодавац због тога али и због неких других разлога, може да одступи, наруши, па и гази устав. Нарастање моћи парламента у појединим државама, изражено нарочито у његовој прекомерној законодавној активности, довело је до тога да се у теорији уставног права почело да говори о „законодавцу џину“, „тиранији законодавца“, а посебни аспект таквих појава може да буде и такозвана тиранија већине. Из пера једног познатог француског конституционалисте изашла је и крилатица – „парламент може рђаво да чини“. Наравно, знатно опаснија јесте појава ширења праксе да акате са законском снагом доноси егзекутива.

   Сасвим је разумљиво да се отуда и не доводи у сумњу неопходност и саме контроле и оцене уставности закона, тим пре других аката са законском снагом. Не постоји могућност а ни разлог да законодавац буде изузет из механизма контроле. Уосталом, у теорији је још одавно речено да парламент није суверени орган, већ само демократско представништво народа. Контролисањем уставности закона, уклањањем неуставних закона из правног поретка, уставни суд обезбеђује да законодавство буде у сагласности са уставом, а тиме обезбеђује остваривање и примењивање самог устава. Такође, то потврђује легитимност уставног судства.

   Основ контроле уставности закона и деловања уставног суда уопште, а то се по природи ствари подразумева, може да буде само устав као писани акт и то устав који је чврст. Све земље које су успоставиле уставно судство управо имају такав устав.

* * *

   Приводећи крају ово излагање, изнео бих и један могућни закључак.

   Полазећи од тога да су дата објашњења тачна, сам по себи, намеће се закључак да је уставно судство не само прикладно, већ и нужно и апсолутно легитимно у држави која је по природи свог уређења демократска и која се квалификује као правна држава. У суштини, може се рећи да демократија и правна држава претпостављају постојање уставног судства. С правом се чак може говорити и о њиховој међусобној условљености, с обзиром на то да уставно судство може да се на прави начин искаже и да своју функцију оствари само у демократској и правној држави.

   Чини се да историјска и савремена пракса управо то и потврђује. Историјски гледано, уставно судство се и јавља тамо и онда када демократија доживљава већи узлет, а правна држава постаје у све већој мери реалност. У периоду после Првог светског рата Келсенова идеја се први пут оживотворује, а нарочито је то видно после Другог светског рата.

   У том погледу, као и у другим сферама живота, уосталом није било и нема аутоматизма. С једне стране, има случајева да развијене демократске земље са утемељеном правном државом нису прибегле успостављању уставног судства у његовом правом облику, јер су специфичности и друкчија опредељења диктирали друкчија решења за заштиту устава, уставности и правне државе уопште – на пример, у Сједињеним Америчким Државама функцију коју би иначе у некој другој земљи обављао уставни суд, врши амерички Врховни суд. Енглеска је, такође, пример, а има и других.

   С друге стране, пак, као и у случају многих других институција и принципа уставног и политичког система, тако и успостављање уставног судства у неким земљама није довело до његове афирмације и остварења његове истинске улоге и функције. Реално гледано, то је био случај у земљама у којима и није било услова за успостављање такве институције. Реч је о недемократским земљама у којима правна држава и није могла да се развије. Примере налазимо у неким бившим социјалистичким земљама (у некадашњој социјалистичкој Југославији 1963, Пољској 1982, а у Чехословачкој је 1968. уставним законом било предвиђено оснивање уставног суда, али то тада није учињено). Било је примера и касније у неким државама, али без стварног успеха у деловању. Уставно судство је у тим земљама представљало само леп декор на политичкој позорници, а у ствари оно је била стерилна институција.

   Чини се да се с правом може говорити о узајамној условљености демократије и правне државе с једне стране, и уставног судства с друге стране. Узимајући да је тачно да правна држава и истинска демократија претпостављају уставно судство или, бар, да уставно судство са својом функцијом доприноси утемељењу, односно учвршћењу правне државе и демократије, јесте тачно и то да уставно судство може на прави начин да се искаже само у држави у којој се развијају правна држава и демократија.